Os lírios da praça

Olho para o relógio em meu pulso esquerdo: são 16h. A praça está relativamente movimentada: as gentes passam ora sozinhas, ora em duplas ou em grupos. Conversam, murmuram, algumas se exclamam sozinhas. Um senhor de terno parece com pressa: caminha em direção ao estacionamento nas imediações como que por um corredor, alheio às árvores, aos outros transeuntes. Pelos seus trejeitos, o homem trabalha em algum dos prédios ali perto, e seu dia deve estar findando – seu afã deve ser o do lar, da poltrona preferida, nas vestes casuais, dos assuntos sem técnica.

Penso comigo: quem dera pudesse estar em casa, de pantufas, ao invés de aqui, esperando a próxima aula! Tomo minha bolsa e retiro a agenda: a semana vai ser corrida! Duas provas, três trabalhos, um relatório... Guardo a agenda novamente, fecho a pasta. Curioso como no ócio não descansamos: pensamos no quanto estaremos ocupados e cansados!

Em algum lugar, do outro lado da praça ou em suas imediações, ouço música, contrastando com o som das águas do chafariz a alguns metros. Um grupo de adolescente sentado sobre a grama – alguém tocando um violão, meio sem jeito, enquanto outro enche o chimarrão, ao tempo que os demais ensaiam qualquer letra.

As árvores imponentes e bem copadas, embora espaçadas, mantêm o local sombreado; o chão é de um verde exímio. Não fossem os caminhos de pedra, calcinada pela chuva e o trânsito, este lugar seria inteiramente coberto pelo tapete de relva.

Esse quadrado de cantos arredondados parece desafiar a selva de pedras, impondo-se justo em seu coração. É grande demais para ser um jardim, mas insignificante perto da floresta que há muitas centúrias tenha sido. Assim, como recebe vagos cuidados gerais de jardinagem, tanto mais para moldá-lo que para mimá-lo, chamamos esse recorte de vida vegetal de praça.

O vento sopra agradável e, consigo muito tenuamente, traz leve aroma... É-me familiar! Cerro os olhos por instante em busca de identificá-lo: lírios! O aroma é de lírios! No instante em que me ocorre, assomam-se as lembranças de há muito: à luz pálida das memórias infantes, vejo uma pequerrucha muito à vontade, estendendo a uma senhorinha, muito sorridente, de mãos enrugadas, cabelos brancos e um largo sorriso dourado, um lírio áureo que acabara de furtar do jardim.

Abro os olhos. Não se passaram além de segundos, enquanto viajei por mais de uma década em minhas memórias. Olho à minha volta em busca dos lírios. Não muito longe distingo um ponto lilás, contrastando vivamente com o verde natural do lugar e as cores sintéticas que adornam as construções de cimento. Recolho minha pasta, levanto-me e me dirijo até lá.

É lindo! Olhando-o tão de perto, os lírios, que ao longe pareciam-me um ponto lilás são, em realidade, adornados por outros tons mais suaves em meio à folhagem de um verde mais escuro. Rio comigo mesmo: se Proust pode sentir o sabor do passado numa madelaine amolecida em chá, porque não posso eu sentir o aroma do passado num pé de lírios? Ao menos eu não pretendo levar quatorze anos escrevendo sobre minha epifania!

Atrevo-me e colho, com delicadeza, uma flor. Dirijo-me ao ponto de ônibus, rumo ao campus, levando comigo não um lírio, mas um doce aroma de passado, brindado por um amável sorriso dourado que me irradia o coração.

Entre o homem que corre com os ponteiros do relógio e os adolescentes que ignoram o tempo, o que afinal apropriamos e legamos se não memórias?

Vellar, C. M. "Os lírios da praça". Novembro de 2018. http://livredialogo.blogspot.com.br/Esta obra está licenciada sob uma Licença Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivs 3.0 Unported. Deve ser citada conforme especificado acima.

A moça e o rio

Desenhos da Joana.

Boas tardes senhorita,
Aí sentada baixo esse velho carvalho,
Que tem estas águas negras que lhe prendem o olhar?

Têm lonjuras...
São negras as águas como é o leito do rio.
Da nascente, clara e límpida ela parte.
O caminho a faz forte, mas também a muda...

Mas as águas dos olhos seus caem cristalinas,
Sobre as faces coradas, desafiando os contornos dos lábios carmesins.
Não está aí o processo inverso?

Com efeito, brotam aos cântaros de um coração enegrecido,
Passam pela alma, leito alvo, que lhe extrai o bem.
E do mal que resta, vertem aos olhos à terra.
Essa mesma terra que faz geminar tudo quando lhe ousa entranhar.

Se assim o é, tal como as águas do rio,
Deve a alma mais forte ficar.

Na terra fenecem todas as coisas, boas e más,
Para mais tarde brotarem as belas flores – e as árvores imponentes. 

Assim também o coração, se ora enegrecido, deve nutrir-se
Para, como a terra, permitir brotar as rosas de um novo amor!

Vellar, C. M. "A moça e o rio". Novembro de 2018. http://livredialogo.blogspot.com.br/

Esta obra está licenciada sob uma Licença Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivs 3.0 Unported. Deve ser citada conforme especificado acima.

Mudanças Organizacionais

INTRODUÇÃO

As organizações, tanto quanto os indivíduos, são influenciadores e influenciados pelas transformações do ambiente no qual se inserem.

Conforme ALMEIDA (2014b, p. 03), os principais influenciadores externos de mudanças em uma organização podem ser definidos, a partir de uma abordagem sistêmica, como: (a) concorrência, por meio do constante esforço de desenvolvimento para competir; (b) tecnologia, pelo advento, disponibilidade e acesso às inovações tecnológicas; (c) economia, por meio de variáveis diversas como a liquidez global do mercado, políticas de câmbio e condições de acesso ao crédito e o poder de compra dos clientes; (d) cultura e sociedade pelo nível educacional e cultural, os quais impactam a qualificação da mão-de-obra e o perfil do consumidor; (e) os aspectos políticos-legais e ecológicos, expressos através da atuação do Estado e o estabelecimento de Leis que regulam a atividade empresarial e sua atuação no mercado.

Não obstante, existem fatores internos que também se configuram fontes de mudança. De acordo a FUSCO (2005), a interação entre os funcionários e a troca de know-how, isto é, experiência e conhecimentos tácitos, pode originar a requalificação de processos e métodos, furtando-se àquilo que, originalmente, fora planeado pela direção da organização como sendo o padrão ou, numa parábola taylorista, “the best way to do”.

Ainda, MINTZBERG [sd] ressalta o peso desses processos internos de mudanças ao citar cases como o da National Film Board – NFB – do Canadá, em “A Criação Artesanal da Estratégia”. Quando a televisão chegou ao Canadá – ou por lá começou a se popularizar – por volta de 1952, a direção da NFB resolveu não dar atenção ao fato, todavia, alguns produtores e diretores, deliberadamente, começaram a produzir filmes mais longos, voltados para esse novo mercado; rapidamente outros diretores e produtores seguiram a ideia e a NFB “[...] e sua gerência – passou a ficar comprometida por alguns anos com uma nova estratégia de intensidade nunca antes ou a partir de então igualada” (MINTZBERG, [sd], p. 09).

As mudanças, no entanto, assim como para os indivíduos nem sempre são fáceis, para as organizações tanto menos. Ao pensarmos na resistência que um único indivíduo é capaz de oferecer a uma transformação em sua vida, poderíamos já nos ressentir de propor esse processo a um conjunto de indivíduos: a organização! Diversos fatores culturais e pessoais contribuem às resistências e à efetividade do processo de mudança em uma organização, assim como fatores inerentemente organizacionais qual a inércia estrutural.

Questões como prestígio, status e poder associados a cargos e a funções colaboram com a inércia estrutural e com o surgimento de conflitos dentro da organização. COLLARES & CRUZ (2013) alegam que, nas abordagens mais tradicionais, o conflito ou era visto como algo essencialmente ruim, uma disfunção da organização, ou algo inerente; todavia, a visão interacionista, adotada atualmente pelos estudiosos da gestão de conflitos, encoraja crer que um ambiente harmonioso, tranquilo, pode tornar-se incapaz de inovar e de permanecer no mercado, “motivando” os líderes a manterem certo nível de conflito capaz de estimular a inovação e a criatividade, de modo que os conflitos passam a ser ou geridos ou solucionados, conforme se demonstrem funcionais ou disfuncionais.

Essa visão sugerida por COLLARES & CRUZ (2013) é compatível com a ideia de MINTZBERG [sd] quanto às organizações bem-sucedidas, isto seja, aquelas que existem há muito no mercado, as quais adotariam estratégias “deliberadamente emergentes” ([sd], p. 09). O tema mudanças perpassa invariavelmente pela temática da estratégia e do planejamento empresarial, uma vez que, conforme ALMEIDA (2014) as transformações no ambiente externo alteram as condições competitivas, levando as empresas a adotarem novas estratégias, as quais “exigem diferentes estruturas organizacionais”, afinal, “a estrutura segue a estratégia” (ALMEIDA, 2014, p. 09).

E a finalidade da estratégia, sugere-nos MINTZBERG, é propiciar à organização estabilidade, e não mudança contínua: “A falta de estabilidade significa falta de estratégia (nenhum curso para o futuro, nenhum padrão do passado)” (MINTZBERG [SD], p. 11).

Isso porque, sem estabilidade, faz-se pouco provável produzir, desenvolver e prosperar. O ambiente no qual a organização está inserta muda constantemente – a economia flutua diariamente; a política, como se têm visto no Brasil hodierno, pode ocasionar eventos surpreendentes; a tecnologia e as exigências dos consumidores mudam cada vez mais rápidas, assim como a entrada ou a saída de um concorrente pode ser de chofre. Adequar-se constantemente a isso é impraticável para uma organização – um trabalho de Sísifo!

Ainda assim, o processo de mudança, como é possível depreender-se pelo exposto até aqui, é inevitável ao mantimento da organização. Neste objeto de estudos, ancorados, sobretudo, nos trabalhos de MINTZBERG e na resenha “Mudança Organizacional”, de autoria da orientadora do presente trabalho, buscaremos discutir os processos de mudança radical e incremental.

1. REVISÃO TEÓRICA E DISCUSSÃO

As mudanças, no contexto das organizações, afetam, como o sugere ALMEIDA (2014ª, p. 08) “[a] Estrutura Organizacional [a qual] define como as tarefas são formalmente divididas, agrupadas e coordenadas dentro de uma empresa”, enquanto que, segundo esse mesmo autor, a estratégia está relacionada com a postura da empresa em face de seu ambiente competitivo para que possa vencer. Logo, uma mudança na estratégia deve afetar diretamente a estrutura organizacional, vez que, ainda segundo esse autor, a estratégica da empresa se expressa pela forma qual ela empregará seus recursos.

É de senso comum, no campo da Administração, que um dos primeiros estudos acerca da relação existente entre a estrutura organizacional e o meio-ambiente no qual a organização se insere data de 1962, quando Alfred Chandler conduziu uma pesquisa com quatro grandes empresas estadunidenses, concluindo que as estruturas de tais organizações eram ajustadas às suas estratégias e essas às mudanças no meio-ambiente (ALMEIDA, 2014b, p. 09).

Numa abordagem sistemista, ALMEIDA (2014b, p. 03) define “[o] ambiente de um sistema [como] um conjunto de elementos que não faz parte dele [o sistema], mas pode produzir mudanças em seu estado”, conforme figura 1.

Desse modo, é plausível a afirmação de RAMOS (2017, p. 01) de que “[a]s organizações precisam estar atentas as (sic) transformações que ocorrem no contexto em que estão inseridas para poderem desenvolver culturas que promovam a inovação e a adaptação”. Dessa maneira, Ramos introduz mais claramente um novo elemento à discussão: cultura. É dedutível que se as mudanças mexem com a estrutura, elas também devem afetar a cultura organizacional.

TOMAYO et al (2000, p. 290) definem a cultura organizacional como um advento de “seu próprio clima de trabalho, com crenças, tradições, usos, rituais, rotinas, normas, valores e tabus próprios”. Cada empresa possui determinado perfil – algumas mais mecanicistas outras com sistemas mais orgânicos. Mesmo nos diversos departamentos de uma mesma organização podem existir diferentes climas de trabalho, rotinas, costumes, usos, valores etc., que são determinantes para o desempenho de cada empregado, à sua satisfação no trabalho e, consequentemente, à produtividade da empresa.

Discutir a temática da cultura organizacional foge ao escopo do presente estudo, mas é imperioso que se diga, ainda que de passagem, tratar-se de um fenômeno complexo, conforme o tem defendido Edgar Schein. Uma organização é constituída não propriamente pelos seus componentes físicos, e sim pelo seu próprio funcionamento: cada tarefa, cada cargo pressupõe um papel a ser desempenhado pelo funcionário, criando assim expectativas de comportamento que acabam por se converter em exigências, as quais sendo valorizadas e compartilhadas pelo grupo tornam-se valores inerentes à função.

Todo membro de uma organização é capaz de desenvolver uma visão mais ou menos clara dos papeis e dos valores que predominam em sua organização e essa visão, certa ou errada, orienta o seu comportamento. Em geral, os valores em uma organização expressam os interesses e os desejos de alguém – o fundador, o dono, o presidente –, ou de um grupo de membros da empresa, afigurando-se como uma consciência mais ou menos clara das metas organizacionais, funcionando, ainda, como padrões para o julgamento e a justificação do comportamento de si e dos outros (TOMAYO et al, 2000, p. 294).

Esse sentido de cultura como sendo o comportamento social de um grupo lhe confere, conforme BENTON (1969), um sentido antropológico ou sociológico, o qual nos ajuda a compreender a resistência às mudanças que os indivíduos ou grupos, na forma de departamentos, por exemplo, podem oferecer; ou seja, a resistência individual e a organizacional.

Dentro da complexidade da ampla temática cultura, BENTON (1969, p. 49a) nos diz que ela apresenta a capacidade de ser cumulativa, pois “vão-se acumulando nela [...] os elementos vindos de gerações anteriores, sem prejuízos das mudanças que” possam ocorrem ao longo do tempo. Por consequência, existe nas sociedades e nas empresas um “continuum cultural”: “[s]e uns valôres (sic) se alteram, desaparecem, são substituídos por novos, outros mantêm-se constantes” (BENTON, 1969, p. 49a).

As mudanças na cultura organizacional podem se originar de fatores externos, como já apontados acima, mas também orientarem-se por processos internos.

Conforme FUSCO (2003) e BENTON (1969) a troca de conhecimentos tácitos entre os funcionários pode originar inovações, descobertas ou até invenções, que embora surjam num determinado grupo podem se difundir pela organização. AMATO NETO apud FUSCO (2003, p. 246) diz que “a eficiência coletiva deve ser entendida como o resultado de processos internos das relações interfirmas” e que, “[n]essa aglomeração [...] os conhecimentos são acumulados e repassados de pessoas para outras pessoas. Isto é, difundidos”.

O processo de mudança interna apontado por BENTON e explicado por FUSCO no âmbito das organizações pode ser bem observado, por exemplo, na planta da MAN, situada em Rezende, a qual adota um processo produtivo em forma de consórcio modular.

A modularização é um conceito no projeto de produto em que o produto final é construído por um determinado número de módulos. Os módulos são montados para configurar um grande número de variações do produto final […]. [A] modularização surgiu para promover um melhor gerenciamento por meio da decomposição da complexidade dos modelos produtivos, bem como para atender as exigências dos consumidores. […] Uma das formas de minimizar os problemas de competitividade em custos é por meio de um eficaz gerenciamento das informações que atravessam a cadeia de produção nos dois sentidos, ou seja, para frente (clientes) e para trás (fornecedores). Assim, é possível integrar fornecedores e compradores com o objetivo de encontrar alternativas que proporcionem identificar novas oportunidades e aproveitar as diferentes capacidades que são oferecidas por cada membro da cadeia (BRAGA, 2015, p.4-6).

Em grandes empresas, como a MAN, a qual adota um sistema de consórcio modular, o desenvolvimento tecnológico agregado é bastante elevado. Conforme cita FUSCO (2003, p. 248):

é grande o benefício do consórcio. Antigamente os fornecedores entregavam e não tinham conhecimento do que acontecia e de [...] certa maneira ficava longe disto. Hoje você imagina os motores, ele (módulo) responsável em montar o motor e agregar ao chassi. A evolução tecnológica que está sendo agregada é muito grande [...] (FUSCO, 20013. p. 248).

O Gerente de um dos módulos acrescenta que, em sua concepção, o consórcio modular é uma forma de tecnologia compartilhada, tanto que a montadora, a MAN, não teve de sua parte

preocupação de que nós [modulistas] estivéssemos abertos a um know-how [...] pelo contrário, ela [a montadora] se posicionou de tal forma que nos deu acesso [ao seu] know-how, mas [...] confiante que a partir deste entrevero todos nós [modulistas] estivéssemos motivados a também dar continuidade nesse aprendizado, e quem sabe até buscar outras tecnologias, outras soluções para aquilo que a princípio ela entendia como verdadeiro” (FUSCO, 2003, p. 249) [grifo do autor].

Um bom exemplo dessa troca de conhecimentos é dado a certo momento quando FUSCO (2003) relata a troca de experiência entre os módulos que montam o motor, a cabine e o chassi. Em um desses módulos foi identificado uma dificuldade em montar o motor com o chassi na cabine. Imediatamente relata o autor, um módulo contatou o outro, comunicando o problema e propondo uma solução. A partir de um processo de co-designi os modulistas conseguiram, pela troca de conhecimentos, inovar, reduzindo custos e desenvolvendo ajustes que permitiram não apenas a resolução do problema como a diminuição do tempo de montagem e de custos.

Assim, é possível observar, conforme aponta o próprio autor, uma alta densidade na estrutura da montadora MAN, bem como um alto grau de interdependência tanto entre os modulistas quanto entre os modulistas e a própria montadora. Mas, se por um lado há essa relativa liberdade por parte dos módulos, como resta à questão do controle pela montadora do que está sendo feito? Trataremos desse aspecto no capítulo seguinte.

1.1. Estratégias deliberadas e estratégias emergentes

Amiúde a ideia de planejamento estratégico remete à concepção de um rígido instrumento de controle, através do qual se busca atingir algum objetivo, substabelecendo-o através de metas difundidas pela organização. É algo que vem da alta cúpula da empresa e de algum modo busca predeterminar como a organização se há de comportar, formalmente.

Não há estranheza quanto a ser essa a aparência mais comum para o planejamento estratégico, tendo-se em vista que os temas ligados à estratégia, no campo da Administração, surgiram por volta da década de 1940, ainda sob a forte influência da Escola Neoclássica, também conhecida por Escola Operacional, a qual destacava a estrutura da organização, resultando, desse modo, por enaltecer as funções “do administrador de planejar, organizar, dirigir e controlar. Dela, portanto, origina-se a tendência de se associar estratégia a planejamento estratégico” (FARIAS & MELLO, 2016, p. 01).

Um dos primeiros escritos sobre o tema surgiu no ano de 1947, assinado por Willian Newman. Trata-se do livro Business Policies and Management, o qual contou com dez edições, trazendo, porém, desde a sétima o título de “Estratégia Empresarial” (FARIAS & MELLO, idem).

Muito embora a estratégia empresarial como um plano formalmente estabelecido seja empregada até os dias atuais, não todos os autores concordam com essa concepção. O mais proeminente deles, MINTZBERG, em “Ascenção e Queda do Planejamento Estratégico” (2004) opõem-se a essa visão neoclássica, argumentando que o Planejamento Estratégico tal como é entendido, constitui-se numa grande falácia sustentada pelas ilusões da predeterminação, do desligamento e da formalização.

Para MINTZBERG (2004, p. 176) a ilusão de controle que o Planejamento Estratégico produz é algo bastante próximo à ideia de um “voluntarismo coletivo”, onde todos os indivíduos da organização, voluntariamente, aderem a uma declaração de intensões do que fazer, ao invés de proporem ações tangíveis. Essa característica abstração dos planejamentos é bastante plausível uma vez que, em geral, exista um desligamento entre quem o elabora e quem o executa – o alto conselho de uma organização, composto normalmente por um seleto grupo de indivíduos, não é capaz de conhecer realmente cada atividade ou tarefa, de cada setor da organização ao ponto de traçar ações; o que eles possuem, muitas vezes, é uma ideia formal, racional ou ideal, coisa que sempre condiz com a prática quotidiana.

Desse modo, acaba-se por formalizar a maneira pela qual um setor ou atividades, de modo mais abrangente, devem ser feitas ou priorizadas sem que se conheça, de fato, as barreiras, os detalhes práticos de como o setor trabalha no dia-a-dia ou de como essa ou aquela atividade realmente se desdobra. É o distanciamento entre quem pensa e quem age.

Nesse ínterim da formalização, há ainda a ideia romântica da predeterminação, isto é, segundo MINTZBERG (2004), a ideia de que o ambiente no qual a organização está inserida – o mesmo ilustrado na Figura 01 – se comportará conforme previsto pelos planejadores, como se nenhuma grande e inopinada mudança pudesse ocorrer de um segundo a outro.

Durante a década de 1960 a produção teórica no campo da Administração sobre Planejamento Estratégico atinge sua maturidade. É como se, desse marco em diante, o Planejamento Estratégico estivesse formalmente instituído – e fez sucesso!

MINTZBERG (2004, p. 176) explica o sucesso do planejamento na década de 1960 citando aos estudos de Hogarth e Makridakis, segundo os quais:

[...] observar uma seqüência inicial de "sucessos" pode levar as pessoas a acreditar que têm algum controle sobre os resultados. Da mesma forma, se as pessoas puderem se engajar em atividade cognitiva sobre o resultado antes de sua ocorrência [...] também ficarão inclinadas a acreditar que têm algum controle” (HOGARTH e MAKRIDAKIS, 1981, p. 121).

Logo, afirma MINZTBERG (idem) quando as organizações atingiam o sucesso, havendo antes muito planejamento formal, concluía-se que o primeiro devia-se ao segundo; contudo, quando as organizações incorriam no falhanço buscavam em fatores externos o porquê, e não em seu próprio esforço de planejamento. Esse comportamento, conclui MINTZBERG (idem), “[...] é, de fato, exatamente do que tratam as ‘armadilhas’ convencionais do planejamento”.

Não obstante, o autor reconhece a necessidade de se promover alguma estabilidade à organização – função primordial do planejamento, o qual, embora não funcione, “faz com que os gerentes durmam mais tranqüilos (sic)” (HOFSTEDE apud MINTZBERG, 2004, p. 177). Não apenas os gerentes, mas toda a organização; um clima de insegurança e instabilidade conduz à improdutividade, assim, o planejamento, enquanto ferramenta de controle busca “reduzir a ansiedade”, “aumentar a confiança” e deixar o grupo mais coeso, ou antes, dar maior coesão à organização. 

Cabe, aqui, para mais profunda compreensão, definirmos organização. Adotaremos neste instrumento a conceituação dada pelo sociólogo francês Alain Touraine ao citar SELZNICK (1954), segundo o qual “[u]na organización es [...] ‘un instrumento técnico para movilizar las energías humanas, y dirigirlas hacia objetivos determinados’” (Bloch-Lainé, 1970, p. 221) [grifo nosso].

Considerando essa necessidade de mobilizar e dirigir as energias humanas, MINTZBERG et al., em “O Safári de Estratégia” (2000), concluem que:

o nome do planejamento estratégico está errado. Ele deveria ter sido chamado de programação estratégica. E deveria ter sido promovido como um processo para formalizar, onde necessário, as conseqüências das estratégias já desenvolvidas por outros meios” (MINTZBERG et al., 2000, p. 64-65) [grifo dos autores].

É interessante observarmos que os autores grifam a oração: “onde necessário”, frisando que essa “programação” não deve ser total, e sim pontual. Igualmente válido mencionarmos que a obra donde provém tal citação fora escrita a posteriori a publicação, alguns anos antes, de “A Criação Artesanal da Estratégia”, artigo no qual MINTZBERG defende que a imagem de um processo de criação artesanal – como um artesão que modela a argila – é a que melhor ilustra o processo de desenvolvimento de uma estratégica eficaz.

Um artesão, ao criar sua obra, emprega conhecimentos que já possui e, eventualmente, busca construir algo novo que vai se concretizando ao longo de um processo de tentativas e erros, o qual acaba por concretizar novos conhecimentos: daquilo que dá certo e daquilo que falhou. O artesão empregará essa aprendizagem quando, futuramente, buscar construir algo novo de modo a aproveitar alguma oportunidade, ou inspiração.

Assim, MINTZBERG [sd] aponta que uma estratégia tanto pode ser deliberada, quando advém de um processo consciente de tomada de decisão e é imposta à organização, valorizando a técnica em detrimento da execução (p.ex.: planejamento estratégico), quanto pode ser emergente, ou seja, que se desenvolvem “naturalmente da cultura, dos processos, da intimidade dos envolvidos com seu trabalho” (FARIAS & MELLO, 2016, p. 01).

De acordo a MINTZBERG ([sd]:8), essas duas concepções “formam os pontos extremos de uma série contínua ao longo da qual encontram-se as estratégias que são esculpidas no mundo real”. Para ele, as estratégias puramente deliberadas impedem a aprendizagem da organização, ou, numa analogia com o que nos diz BENTON (1969) sobre cultura, “impede” o processo interno de mudança.

Por outro lado, as estratégias puramente emergentes excluem a possibilidade de controle e, portanto, inibem a capacidade do gestor de mobilizar e dirigir as energias humanas, ou seja, faz com que a organização perca sua coesão, sua estabilidade e “[a] falta de estabilidade significa falta de estratégia (nenhum curso para o futuro, nenhum padrão do passado)” (MINTZBERG [sd], p. 11).

Consequentemente, para MINTZBERG ([sd], p. 09) as organizações bem-sucedidas são aquelas que adotam estratégias deliberadamente emergentes como, por exemplo, o é a estratégia “guarda-chuva”, a qual é “deliberadamente emergente no fato de que o processo é conscientemente gerenciado para permitir que estratégias emerjam no decorrer” (MINTZBERG [sd], p. 10).

Assim, o papel do gestor ou do planejador, no contexto de uma estratégia deliberadamente emergente, muito se associa, conforme ilustra metaforicamente MINZTBERG [sd], ao trabalho de um jardineiro: cultivando as estratégias que estão alinhadas com os objetivos da organização, podando aquelas que são daninhas – podando!, não matando, pois o que hoje se afigura como erva daninha amanhã pode ser uma espécie rara! – e adubando estratégias que se possam somar-se às atuais.

Consoante com um processo de modificação cultural interno, esse “jardim” nada mais é que uma singela representação para as mudanças incrementais ou de dimensionamento da estrutura, a qual, conforme RAMOS (2017, p. 01) “é mais freqüente, é menos abrangente e tem um impacto menos traumático sobre a organização como um todo”.

Mas o que ocorre quando uma erva daninha se descobre uma espécie rara? Ocorre o que MINTZBERG ([sd], p. 08-10) define como “salto quântico”. Enquanto a organização busca manter sua estabilidade e sua evolução, simultaneamente,

[...] o mundo continua em mutação, às vezes vagarosamente, ocasionalmente através de mudanças drásticas. Assim, gradualmente ou repentinamente, a orientação estratégica da organização perde a sincronia com o ambiente. Então, o que Miller e Friesen chamam de revolução estratégica [salto quântico] deve acontecer. Esse longo período de mudança evolutiva é repentinamente marcado por breve período de tumulto revolucionário, durante o qual a organização, rapidamente, altera vários de seus padrões estabelecidos (MINTZBERG, [sd], p. 09). 

Essa mudança, advinda de fatores externos, leva a organização, após esse período de “tumulto revolucionário”, a buscar novamente a estabilidade, a sincronia com seu meio-ambiente e, como supramencionado, ela o fará por meio de uma nova estratégia, que impactará em sua estrutura organizacional e, por consequência, em sua cultura. 

Essa nova estratégia pode estar no contexto daquela erva daninha do jardim das estratégias que, de um momento a outro, descobre-se uma espécie rara. A esse tipo radical de mudança – salto quântico – RAMOS (2017, p. 01) chama de “Mudanças que quebram a estrutura” [grifo nosso].

RAMOS (2017, p. 02) também denomina a esses dois processos como mudanças de primeira e de segunda ordem:

Uma mudança linear que não implica nenhum desvio fundamental nas premissas organizacionais chama-se mudança de primeira ordem e busca melhorias secundárias e, ao mesmo tempo, “manter o curso”. Se uma organização se encontra em condições competitivas relativamente benignas, pode fazer sentido realizar mudanças gradativas. [...] Em contraste, a mudança de segunda ordem é uma mudança multidimensional, de níveis múltiplos, descontínua e radical, que envolve uma reformulação de premissas sobre a organização e o mundo no qual ela opera (RAMOS, 2017, p. 02).

Independentemente da nomenclatura empregada, ambos os processos existem numa realidade cíclica, conforme MINTZBERG [sd], e, para ele, as organizações criativas e bem-sucedidas são justamente aquelas que possuem “padrões de mudanças e estabilidade um pouco diferentes, mas equilibrados” (p. 10).

Tanto MINTZBERG [sd], quanto RAMOS (2017) descrevem as etapas desse processo cíclico. Abaixo correlacionamos às nomenclaturas utilizadas por ambos bem como a síntese do que a etapa representa.

Conforme é possível perceber, RAMOS (2017) apresenta um conjunto de etapas bastante enxuto, enquanto MINTZBERG [sd] aponta mais detalhadamente, segundo seu posicionamento, as etapas do processo de mudança. Se analisarmos as definições de RAMOS, podemos constatar que, ao cabo, suas três etapas sintetizam as cinco apresentadas por MINTZBERG, dos quais os três primeiros se referem à preparação para a mudança; o quarto à mudança em si; e o quinto ao que RAMOS denomina “recongelamento” – nomenclatura que, pela posição teórica de MINZTBERG, cabe ressaltar, não é adequada a esse exercício de conciliação das etapas entre ambos os autores. 

1.2. Estratégias da Mudança Planejada: resistência e conflito

Conforme discutimos até o momento, a mudança planejada, ou de segundo nível, é uma processo de formação de estratégia essencialmente deliberado, em uma abordagem top-down. O conceito de abordagem top-down, grosso modo, formula-se uma visão geral da organização, partindo do nível hierárquico mais alto até o chão-de-fábrica, especificando-se cada nível abordado. Conforme nos sugere ARAÚJO (1998, p. 03), essa abordagem é bastante característica das organizações ferrenhamente hierarquizadas.

Esse mesmo autor prossegue afirmando que “a hierarquia é um tipo de modelo que restringe o envolvimento dos funcionários na gestão” (ARAÚJO, idem), e reforça sua afirmação ao parafrasear Peters, alegando que “[a] gestão efectiva é severamente restringida em organizações hierárquicas e baseadas em regras” (PETERS, 1996, apud ARAÚJO, 1998, p. 03). Assim, nos processos fundamentalmente deliberados, é como se, em última análise o próprio planejador fosse responsável por toda a atividade do sistema/organização.

Todavia, uma organização é sistema social complexo, onde

un trabajador no es tan sólo un miembro de cierta organización. Tanto si es considerado como indivíduo o como sindicalista, se le presenta un negociador, esto es, como um actor que defiende ciertos intereses particulares, y enfrenta sus objetivos a los de la empresa (TOURAINE in Bloch-Lainé, 1970, p. 221).

Nesse sentido, não é estranho que ARAÚJO (1998) também afirme que na conjuntura de uma abordagem top-down se perceba um constante conflito, no âmbito da hierarquia/organização, “por mais poder e autoridade”, dada a limitada flexibilidade no processo decisório que os níveis cada vez mais baixos – e, portanto, mais operacionais – detém.

Logo, é natural que nesses processos de mudança que quebram a estrutura, existam resistências tanto individuais quanto organizacionais, mesmo porque tal afeta a cultura, a qual, em que pese tenha um aspecto cumulativo, também possui o traço do “continuum”.

O que queremos dizer é que, mesmo que certos aspectos da mudança sejam aceitos pelos membros da organização, isso pode dar-se por meio de uma retenção ou distorção seletivas, de modo que os aspectos da transformação que impactam questões mais consolidadas como, por exemplo, valores, crenças, status quo etc., poderão sofrer resistência ou mesmo serem ignoradas por força desse aspecto “continuum” da cultura.

Desse modo, apresentamos, no quadro abaixo, as principais resistências apontadas por RAMOS (2017) acerca do processo de mudança.

Como se pode observar, as reações adversas à mudança, expressas na tabela 3, são, ao fim e ao cabo, iminentemente ligadas a questões culturais como “crenças, tradições, usos, rituais, rotinas, normas, valores e tabus próprios” (TOMAYO et al, 2000, p. 290), discutidos anteriormente, apresentando-se aqui, porém, de maneira mais explícita quanto ao seu fator e a definição desse.

Para além desses aspectos de incompatibilidade entre as crenças de quem está sendo solicitado a mudar e os novos valores propostos pela mudança, existem, ainda, as possibilidades de os membros da organização, conforme RAMOS (2017): (a) não perceberem o benefício da transformação; (b) a complexidade do processo ser maior do que o realmente necessário; (c) não existir a tentatibilidade, isto seja, a possibilidade de os indivíduos irem se ajustando à mudança ou administrando a própria mudança aos poucos ou por etapas.

Esse último aspecto, o da tentatibilidade, parece correlacionar-se com o a última etapa da mudança proposta por MINTZBERG [sd], conforme a tabela 1, de o gestor reconciliar a mudança radical com a continuidade, a final, essa mudança deliberada, ademais quebrar a estrutura da organização, pode dar-se de modo radical e súbito – um momento de revolução – não havendo muito espaço à tentatibilidade, pois o processo não apenas precisa ocorrer muito rapidamente, como o será.

Assim, o gestor deve buscar reconhecer os padrões do ambiente no qual a organização se insere a fim de identificar descontinuidades, rupturas, tensões que possam exigir esse salto quântico, de maneira que ele possa administrar o processo de mudança conciliando o radicalismo exigido pela transformação com a continuidade – o caráter continuum da cultura – de estratégias e padrões vigentes que são benéficos à organização. De outra forma, promover o que RAMOS (2017) chama de “tentatibilidade”.

 Existe também outro fator de resistência que se insere no campo da Psicologia Organizacional e que diz respeito aos aspectos emocionais da transformação. Quando o processo é deliberado, significa que ele parte de “alguém” – um Conselho Diretor, quando se trata da organização como um todo; de um chefe de setor, quando mais restrita a um núcleo da organização. E esse “alguém” pode provocar diferentes sentimentos naqueles que terão de mudar. É a resistência ao agente de mudança!

Quando falamos em corporações, o agente de mudanças pode ser uma incorporadora, no caso de uma fusão, e a empresa que comanda as transformações ser mal vista, por qualquer razão, pelos funcionários, ou parcela significativa desses, da empresa adquirida. Ou, numa hipótese mais setorial, a mudança de chefia trazer consigo novas exigência posturais, comportamentais etc., e esse novo chefe não gozar da simpatia de seus colaboradores. Em outras palavras: “o amor ou o ódio mudam a face da justiça” (Blase Pascal).

Isso dará origem a conflitos organizacionais, os quais, conforme já apontamos, podem ser funcionais ou disfuncionais. O primeiro surge a partir de visões divergentes acerca de certo assunto com o qual haja envolvimento mútuo. O segundo está estritamente ligado à personalidade das pessoas envolvidas no conflito: quanto maior o choque de personalidades, mais disfuncional e menor a capacidade compreensão recíproca (COLLARES & CRUZ, 2013, p. 65).

Porém, COLLARES & CRUZ (2013) argumentam que nem todo conflito identificado merece o dispêndio de energias do gestor, mas sim aqueles que são relevantes: “[c]onflitos do dia a dia, [...] em geral se resolvem sozinhos ou por acordo entre as partes, não possuem relevância para a organização” (COLLARES & CRUZ, 2013, p. 64).

Quando o conflito é relevante e disfuncional, logo ruim para a organização, deve-se geri-lo, apontam tais autores. Para fazer a gestão de conflitos é imprescindível detectar as suas causas, as quais podem decorrer de fatores comportamentais, de falhas na estrutura ou nos procedimentos da organização até fatores externos a ela. Em geral, a forma mais comum de gerenciar os conflitos, segundo COLLARES & CRUZ (2013) é por meio do uso do poder, isto é, buscando influenciar os envolvidos a agirem de maneira que habitualmente não o fariam.

Algumas situações propiciam a negociação, onde as partes escolhem com o que cada um irá contribuir para solução do conflito; noutras o gestor pode optar, ainda segundo esses mesmos autores, por buscar incentivar um conflito funcional como meio de resolução de um conflito disfuncional, inserindo, para tanto, os funcionários conflituosos em grupos com histórico, valores, atitudes ou estilos diferentes, a fim de estimular o conflito funcional e incentivar uma mudança comportamental fora dali.

1.2.1. Lidando com a resistência

ALMEIDA (2014c, p. 04) afirma que “as organizações são sistemas sociais” formais e impessoais assentados num modelo de dominação burocrático. Conforme comentário do professor Roberto Funk, em 2010, a burocracia aparece formalmente no trabalho intitulado "Wirtschaft und Geselschaft: Grundiss der Verstehenden Soziologie", de Max Weber, publicado pela sua esposa após sua morte.

Tal trabalho, prossegue FUNCK (2010), trata-se de um esboço de cerca de mil páginas no qual WEBER busca descrever três tipos puros de dominação, adotando como critério a essa tipificação a fonte de legitimidade da mesma. WEBER identificou três origens: a lei, a tradição e o carisma.

Como tipos ideais que são a dominação legal, a dominação tradicional e a dominação carismática, no mundo real elas não se comportam de modo tão cartesiano, podendo uma mesma sociedade – ou organização social, como é uma empresa – apresentar, em diferentes proporções e contextos, as três formas, embora com a predominância de uma ou outra.

A dominação legal é também denominada burocrática, segundo FUNCK porque “há, ainda, um elemento adicional, um aparato que sustenta o poder do dominador”. Esse elemento são os representantes de quem domina, isto é, aqueles que exercem o poder em nome do dominador. No contexto do Estado ou de uma organização, esses representantes são as instâncias, os departamentos, os escritórios (em alemão, Büro), os quais, a seu turno, são constituídos e representados por pessoas naturais que estão detentoras do poder desse elemento intermediário.

Através da comparação entre os tipos de dominação, WEBER, de acordo a FUNCK, chegou à conclusão de que a Burocracia seria a mais eficiente não apenas da perspectiva do dominador, em nosso caso a empresa, mas também aos propósitos de toda a sociedade, no nosso contexto, a organização – já definida anteriormente com base em TOURAINE – porque parte do pressuposto da lei, da norma escrita, tornando-se assim “mais previsível que as outras duas”.

Todavia, é também a burocracia que ocasiona, em boa medida, os entraves à mudança que discutimos até aqui.

Após a tradução para o Inglês da obra de WEBER, conforme FUNCK, foi que outros sociólogos passaram a analisar aspectos da burocracia que Weber não teve oportunidade antes de sua morte. Dentre esses sociólogos estava Robert Merton, o qual assinalou “[o] que hoje chamamos de ‘disfunções da burocracia’", isto seja, “o apego aos regulamentos, o excesso de formalismo e de papéis, a resistência às mudanças, a exibição de sinais de autoridade, a dificuldade no atendimento, conflitos com o público, etc.” (FUNCK, 2010).

Não obstante, o poder racional-legal no qual se assenta a burocracia pode ser empregado pelo agente de mudança como um recurso à implementação da transformação deliberada, através do que RAMOS (2017, p. 06) chama de “Força-coerção”: a mudança é imposta a partir da autoridade do cargo (o poder do Büro) e pode ser utilizado, ainda, um sistema de recompensa/punição à coerção dos envolvidos. RAMOS adverte que as mudanças praticadas com esse argumento tendem a ser temporárias, pois elas não são internalizadas, apenas cumpridas como uma ordem; tão logo o agente mude ou pare de supervisionar, a ordem deverá ser negligenciada.

Nesse mesmo sentido, há também a “persuasão racional”, baseada na argumentação, “conhecimento especializado” e “apoio empírico” para convencer os envolvidos das benesses da mudança. Ainda segundo RAMOS (idem), as transformações conquistadas por esse método tendem a ser mais efetivas à medida que os argumentos forem fortes e claros, pois os envolvidos são convencidos do processo e tendem a agir colaborativa mente e não por intimidação, como na técnica anterior.

De uma perspectiva mais carismática, técnicas manipulativas podem, também, ser empregadas, valendo-se o agente de mudança da atração que exerce sobre os demais para convencê-los; ou, ainda que não seja o agente dotado de carisma, que busque ele de modo tácito introjetar informações e percepções, cooptar os envolvidos na mudança a aceitá-la.

A prática mais efetiva, contudo, aponta RAMOS (2017, p. 06), seria o “poder compartilhado”, onde todos os envolvidos no processo de mudança podem de algum modo participar do processo decisório. Contudo, esse método perde força na medida em que o sentimento de manipulação se faz presente.

E como lidar com a mudança não se trata tão-somente de questões ligadas ao aspecto sociológico das relações de poder, mas também cultural outro modo de trabalhar as transformações é por meio do estímulo interno à transformação da cultura.

BENTON (1969, p. 48b) sugere que a cultura muda por força externa, através da difusão de mudanças ocorridas no ambiente, como o ilustra a figura 1, mas também pode dar-se de modo interno, através da mudança da tecnologia, como o corrobora RAMOS (2017, p. 06), a qual implica muitas vezes, na mudança do ambiente – a informatização, por exemplo, pode agilizar atividades quotidianas, alterando “demandas de trabalho, as exigências de interação formal e as necessidades sociais” (RAMOS, idem).

As transformações no ambiente, por sua vez, podem ocasionar mudanças na estrutura, isto é, na forma “como as tarefas são formalmente divididas, agrupadas e coordenadas” (RAMOS, idem). Ainda, de acordo a RAMOS, os gerentes podem estender as transformações estruturais à própria organização, alterando “um ou mais elementos fundamentais no desenho da organização” (idem).

Por fim, a Gestão de Pessoas, por meio do emprego de práticas de Psicologia Organizacional, pode tentar mudar as pessoas por meio de novos processos de treinamento e desenvolvimento, reciclagem, negociação e gestão de conflitos, conforme citamos anteriormente COLLARES & CRUZ (2013); ou ainda mudando seus parâmetros de recrutamento e seleção para perfis compatíveis com as novas estratégias da organização.

REFERÊNCIAS

ALMEIDA, Rogério da Silva. AULA 6 – ESCOLA DO SISTEMA SOCIAL OU BUROCRÁTICA (4 FOLHAS). Universidade Federal de Pelotas, 2014.

ARAÚJO, Joaquim Filipe Ferraz Esteves de. Hierarquia, Mercado e Networks: Mudança Institucional, Controlo e Avaliação no Reino Unido. 1º Encontro INA, “A Avaliação na Administração Pública”. Lisboa, 23/24 Março, 1998.

BENTON, William. Enciclopédia Barsa. Rio de Janeiro, São Paulo: Encyclopedia Britannica Editores LTDA., 1969. Tomo 05.

BRAGA, Alexandra Xavier Viera. Avaliação da aplicação da gestão interorganizacional de custos no ambiente de consórcio modular: competitividade por meio da estratégia de colaboração e redução dos custos globais das operações. Tese de doutorado apresentada ao Programa de Pós Graduação em Administração da Universidade do Vale do Rio dos Sinos, como requisito parcial à obtenção do título de Doutor em Administração. São Leopoldo, 2015;

COLLARES, Gardel de Araújo; CRUZ, Lucia Castro Da. O conflito funcional como vantagem competitiva para as organizações. REN – Revista Escola de Negócios, Porto Alegre, v. 1, n. 1, p. 56-77, 2013.

FUSCO, José Paulo Alves (coor.). REDES PRODUTIVAS E CADEIAS DE FORNECIMENTO. São Paulo: Arte & Ciência, 2005.

GERHARDT, Tatiana Engel; SILVEIRA, Denise Tolfo (org.). Métodos de pesquisa. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2009.

MINTZBERG, Henry. A CRIAÇÃO ARTESANAL DA ESTRATÉGIA. [sl]: [sn], [sd]. Disponível em: . Acesso em: 22 abr. 2016.

TAMAYO, Álvaro; et al. Inventário de valores organizacionais. Psicologia, UnB, Brasília, DF, 2000, 27 p.

Farias, M.S. "Mudanças Organizacionais". Novembro de 2017. http://livredialogo.blogspot.com.br/Esta obra está licenciada sob uma Licença Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivs 3.0 Unported. Deve ser citada conforme especificado acima.

Do Orçamento Tradicional ao Plano Plurianual

“O PPA foi concebido para desempenhar um papel estruturador, organizador e compatibilizador de toda a ação governamental” (VELOSO, 2009, p. 19).

Tal como as definições de Estado e de suas funções como hoje concebemos se foi moldando lentamente ao longo dos anos, os conceitos e métodos de Administração Pública se encontram ainda em processo de desenvolvimento. Um dos processos mais centrais aos Governos – e também à iniciativa privada – é a gestão eficiente dos recursos.

Por muito tempo o Estado espelhou-se, ainda que sem muito esmero, nos métodos contábeis mais elementares utilizados pelas empresas para gerir seus recursos. No Brasil, a implantação de práticas mais aprimoradas de gestão de recursos financeiros começa, de fato, no ano de 1964 com a Lei n. 4.320, a qual desenha e determina os princípios orçamentários que se observam ainda hoje à elaboração do Orçamento Geral da União, documento contentor do Orçamento Fiscal, da Seguridade e Orçamento de Investimento das empresas estatais federais.

De acordo Veloso (2009:12), os primórdios da gestão orçamentária brasileira decorrem das reivindicações da Inconfidência Mineira em 1789. Não obstante, a formalização jurídica dessa prática, alega o autor, dar-se-ia tão-somente em 1824 através da Constituição Imperial, a qual, em seu Artigo 170 cria o Tesouro Nacional, encarregado de regular a administração, arrecadação e contabilidade da Fazenda Nacional.

Art. 170. A receita e despesa da Fazenda Nacional será encarregada a um tribunal, debaixo do nome de - Tesouro Nacional, onde, em diversas estações, devidamente estabelecidas por lei, se regulará a sua administração, arrecadação e contabilidade, em recíproca correspondência com as tesourarias e autoridades das províncias do Império (BRASIL, 1824).

A partir de então, o ministro de Estado da Fazenda (poder Executivo) passa a desenvolver a proposta de orçamento do governo, a qual é submetida à apreciação e aprovação da Assembleia Geral (poder Legislativo: Câmara dos Deputados e Senado). Com a Constituição Imperial, a criação de leis sobre impostos torna-se também uma competência da Câmara dos Deputados e não mais do Monarca, o qual se reserva ao poder Moderador.

Assim, o governo brasileiro passa a adotar o Orçamento Tradicional, um instrumento contábil bastante rudimentar, limitando-se a antever receitas e autorizar gastos sem, no entanto, possuir qualquer elo com um sistema de planejamento governamental. Isto é, o ministro de Estado da Fazenda acatava de seus pares os orçamentos de suas repartições a partir dos quais elaborava o orçamento geral do governo, o qual era a reunião de “todas as despesas públicas do ano futuro, e da importância de todas as contribuições e rendas públicas” (BRASIL, 1824).

Esse documento geral era apresentado juntamente com um balanço geral das receitas e despesas do Tesouro Nacional do ano antecedente e não continha qualquer senso de prioridade ou de rateio na alocação dos recursos públicos.

Em 1891 com a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, a elaboração do orçamento geral do governo deixa de ser uma prerrogativa do Executivo e transfere-se ao Legislativo, graças a uma Emenda Constitucional de Setembro de 1926, conforme seu Artigo 34, § 1º:

“Compete privativamente ao Congresso Nacional: 1º orçar, annualmente, a Receita e fixar, annualmente, a Despeza e tomar as contas de ambas, relativas a cada exercicio financeiro, prorogado o orçamento anterior, quando até 15 de janeiro não estiver o novo em vigor” (BRASIL, 1891).

Nesse mesmo ano, promulga-se a Lei n.º 23, a qual concede ao Ministério da Fazenda a competência de "centralizar, harmonizar, alterar ou reduzir os orçamentos parciais dos Ministérios para organizar a proposta". Esse diploma conflitava com a Carta Magna, criando um empasse entre o Legislativo e o Executivo quanto à concepção do orçamento governamental. Esse conflito acabaria solucionado em 1892 com o entendimento de que o Executivo submeteria proposta orçamentária como “auxílio” ao Poder Legislativo, quem deliberaria sobre.

Tal entendimento acaba consolidado pela Constituição de 1934, a qual regressa ao Executivo a prerrogativa de elaborar a proposta orçamentária e ao Legislativo de deliberá-la, competindo ao Tribunal de Contas o julgamento dos balanços apresentados pelo governo (VELOSO, 2009:12).

Da mesma forma pela qual as técnicas gerenciais evoluíram no âmbito das empresas, a natureza do Orçamento no contexto da Administração Pública também se desenvolveu com o transcorrer dos anos, chegando ao conceito de Orçamento-Programa cuja ênfase encontra-se nas realizações do governo. Logo, o orçamento abandona seu simples caráter de comunicar previsões de receita e prescrever autorizações de gastos para assumir o caráter de documento legal abarcando programas e ações correlatos a um processo de planejamento público.

Veloso (2009:14) ao citar Andrade (2002:54) nos diz que o “orçamento-programa é a materialização do planejamento do Estado, quer na manutenção de sua atividade (ações de rotina), quer na execução de seus projetos (ações com início, meio e fim)”, mas adverte que apenas em 1967 é que, de fato, passa-se a adotar um planejamento na gestão pública brasileira.

No entanto, a caminhada rumo a esse processo de planejamento pode ser vista como incipiente a partir de 1936, durante o governo Vargas, quando ocorre a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil através do art. 8º da lei n.º 284, o qual era diretamente subordinado ao Presidente da República.

Esse Conselho orientou modificações nos métodos orçamentários, como agrupar as carreiras de funcionários públicos civis federais, do Poder Executivo, integrando-os a cada um dos ministérios; além de influenciar a criação de um órgão especializado encarregado das questões orçamentárias.

Um dos hoje aspectos do Plano Plurianual surge em 1946 com a Nova Constituição do Brasil, sendo esses os planos setoriais e regionais, estabelecidos pelo Art. 22, assim como as vinculações de receitas previstas no Artigo 73:

Art 22 - A administração financeira, especialmente a execução do orçamento, será fiscalizada na União pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas, e nos Estados e Municípios pela forma que for estabelecida nas Constituições estaduais. [...] Art 73 - O orçamento será uno, incorporando-se à receita, obrigatoriamente, todas as rendas e suprimentos de fundos, e incluindo-se discriminadamente na despesa as dotações necessárias ao custeio de todos os serviços públicos (BRASIL, 1946).

Tais inovações viriam a se refletir no próprio orçamento que até então, como supramencionado reiteradamente, não possuía forte correlação com os planos do governo, isto é, um planejamento de propósitos.

Em 1962 a Lei Delegada n.º 01 cria o cargo de Ministro Extraordinário responsável pelo Planejamento, cujas atribuições são ampliadas em 1964 para a coordenação econômica. Assim, passou ao cargo a responsabilidade de dirigir e coordenar a revisão do plano nacional de desenvolvimento econômico; coordenar e harmonizar, em planos gerais, regionais e setoriais, os programas e projetos elaborados por órgãos públicos; coordenar a elaboração e a execução do Orçamento Geral da União e dos orçamentos dos órgãos e entidades subvencionadas pela União, harmonizando-os com o plano nacional de desenvolvimento econômico.

É também em 1964 que se promulga a Lei n.º 4.320, a qual se converte em um marco da elaboração do orçamento público, padronizando nas três esferas da Administração Pública a apresentação de seus orçamentos em seu Artigo 2º, o qual, deste modo, preceitua a transparência orçamentária no Brasil. Destarte, costuma-se dizer que esse diploma foi o que primeiro a estabelecer as bases para a Contabilidade Governamental tornando-se o seu instrumento regulador e norteador ainda hoje.

A complementação desse processo de organização da Administração Pública viria um pouco mais tarde, em 1967, através do Decreto n.º 200, o qual confere descentralização e flexibilidade burocrática à mesma ao dividi-la em Direta e Indireta, bem como tipifica os entes da Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas).

É ele, também, quem insere o planejamento como um dos princípios fundamentais da administração pública ao criar o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, estabelecendo como sua alçada a programação orçamentária e proposta orçamentária anual, ainda que em conjunto com o Ministério da Fazenda.

Todavia, Veloso (2009:14) adverte que o planejamento imposto pelo Decreto n.º 200/67 concretiza-se enquanto “princípio norteador”, e não “como ferramenta de gestão”, pois o orçamento continua a ser empregado para a função de planejamento, o que não é estranho ao considerarmos o contexto de uma Administração Pública burocrática para a qual o ato de planejar está associado à sistematização, coordenação e controle. Assim, a definição da base orçamentária para os próximos anos dava-se, geralmente, em razão do histórico da execução dos anos anteriores, sem considerar as estratégias, objetivos e as variações do ambiente interno e externo.

Não obstante, afirma Veloso (idem) foi o próprio orçamento que desencadeou “mudanças na estrutura de trabalho da Administração Pública”.

Em 1972, a Subsecretaria de Orçamento e Finanças assume a atribuição de órgão central do sistema orçamentário e passa a tratar o processo como partes integrantes de um mesmo conjunto de diretrizes, programas e projetos, formulados de maneira consistente, una e harmônica, como expressão dos objetivos governamentais em determinado período. Ou seja, a partir de então o planejamento começa a exprimir-se enquanto veículo orientador dos programas e atividades governamentais.

Tais fundamentos de Planejamento, de acordo a Veloso (2009), eclodiriam com maior legitimidade a partir de 1988 graças a Constituição Cidadã, a qual inaugurou um marco na distribuição de competências no processo orçamentário ao vincular o próprio orçamento diretamente a um planejamento estratégico das ações do governo – o PPA – através da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Em outras palavras, o PPA define todos os objetivos que o governo pretende alcançar em um período de quatro anos, definido claramente as metas e prioridades da Administração, bem como os resultados aguardados, estabelecendo-se a justa relação entre a orientação estratégica do governo e as ações empreendidas.

Assim, o PPA é desdobrado anualmente na Lei de Diretrizes Orçamentárias, LDO, a qual vale por um exercício fiscal e destina-se, sobretudo, a orientar a elaboração do orçamento geral necessário ao atingimento das metas estabelecidas segundo o Plano. 

Referências:

BRASIL. (1824). Constituição Política do Império do Brasil. Acesso em 03 de dezembro de 2016, disponível em Casa Imperial do Brasil: http://www.monarquia.org.br/PDFs/CONSTITUICAODOIMPERIO.pdf

BRASIL. (1891). CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL. Acesso em 03 de Dezembro de 2016, disponível em Palácio do Planalto: Presidência da República: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao91.htm

BRASIL. (1936). LEI Nº 284, DE 28 DE OUTUBRO DE 1936. Acesso em 03 de Dezembro de 2016, disponível em Câmara dos Deputados: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1930-1939/lei-284-28-outubro-1936-503510-publicacaooriginal-1-pl.html

BRASIL. (1946). CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 18 DE SETEMBRO DE 1946). Acesso em 03 de Dezembro de 2016, disponível em Palácio do Planalto: Presidência da República: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao46.htm

BRASIL. (1964). LEI N. 4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964. Acesso em 03 de Dezembro de 2016, disponível em Palácio do Planalto: Presidência da República.: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm

Saraiva, C. -C. (Diretor). (2014). Minuto CERS - Decreto Lei 200 de 1967 [Filme Cinematográfico].

Veloso, L. B. (2009). O Planejamento Estratégico no Contexto de Elaboração do Plano Plurianual Municipal. Porto Alegre, RS: Universidade Federal do Rio Grande do Sul.