sábado, 25 de março de 2017

Do Orçamento Tradicional ao Plano Plurianual

“O PPA foi concebido para desempenhar um papel estruturador, organizador e compatibilizador de toda a ação governamental” (VELOSO, 2009, p. 19).

Tal como as definições de Estado e de suas funções como hoje concebemos se foi moldando lentamente ao longo dos anos, os conceitos e métodos de Administração Pública se encontram ainda em processo de desenvolvimento. Um dos processos mais centrais aos Governos – e também à iniciativa privada – é a gestão eficiente dos recursos.

Por muito tempo o Estado espelhou-se, ainda que sem muito esmero, nos métodos contábeis mais elementares utilizados pelas empresas para gerir seus recursos. No Brasil, a implantação de práticas mais aprimoradas de gestão de recursos financeiros começa, de fato, no ano de 1964 com a Lei n. 4.320, a qual desenha e determina os princípios orçamentários que se observam ainda hoje à elaboração do Orçamento Geral da União, documento contentor do Orçamento Fiscal, da Seguridade e Orçamento de Investimento das empresas estatais federais.

De acordo Veloso (2009:12), os primórdios da gestão orçamentária brasileira decorrem das reivindicações da Inconfidência Mineira em 1789. Não obstante, a formalização jurídica dessa prática, alega o autor, dar-se-ia tão-somente em 1824 através da Constituição Imperial, a qual, em seu Artigo 170 cria o Tesouro Nacional, encarregado de regular a administração, arrecadação e contabilidade da Fazenda Nacional.

Art. 170. A receita e despesa da Fazenda Nacional será encarregada a um tribunal, debaixo do nome de - Tesouro Nacional, onde, em diversas estações, devidamente estabelecidas por lei, se regulará a sua administração, arrecadação e contabilidade, em recíproca correspondência com as tesourarias e autoridades das províncias do Império (BRASIL, 1824).

A partir de então, o ministro de Estado da Fazenda (poder Executivo) passa a desenvolver a proposta de orçamento do governo, a qual é submetida à apreciação e aprovação da Assembleia Geral (poder Legislativo: Câmara dos Deputados e Senado). Com a Constituição Imperial, a criação de leis sobre impostos torna-se também uma competência da Câmara dos Deputados e não mais do Monarca, o qual se reserva ao poder Moderador.

Assim, o governo brasileiro passa a adotar o Orçamento Tradicional, um instrumento contábil bastante rudimentar, limitando-se a antever receitas e autorizar gastos sem, no entanto, possuir qualquer elo com um sistema de planejamento governamental. Isto é, o ministro de Estado da Fazenda acatava de seus pares os orçamentos de suas repartições a partir dos quais elaborava o orçamento geral do governo, o qual era a reunião de “todas as despesas públicas do ano futuro, e da importância de todas as contribuições e rendas públicas” (BRASIL, 1824).

Esse documento geral era apresentado juntamente com um balanço geral das receitas e despesas do Tesouro Nacional do ano antecedente e não continha qualquer senso de prioridade ou de rateio na alocação dos recursos públicos.

Em 1891 com a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, a elaboração do orçamento geral do governo deixa de ser uma prerrogativa do Executivo e transfere-se ao Legislativo, graças a uma Emenda Constitucional de Setembro de 1926, conforme seu Artigo 34, § 1º:

“Compete privativamente ao Congresso Nacional: 1º orçar, annualmente, a Receita e fixar, annualmente, a Despeza e tomar as contas de ambas, relativas a cada exercicio financeiro, prorogado o orçamento anterior, quando até 15 de janeiro não estiver o novo em vigor” (BRASIL, 1891).

Nesse mesmo ano, promulga-se a Lei n.º 23, a qual concede ao Ministério da Fazenda a competência de "centralizar, harmonizar, alterar ou reduzir os orçamentos parciais dos Ministérios para organizar a proposta". Esse diploma conflitava com a Carta Magna, criando um empasse entre o Legislativo e o Executivo quanto à concepção do orçamento governamental. Esse conflito acabaria solucionado em 1892 com o entendimento de que o Executivo submeteria proposta orçamentária como “auxílio” ao Poder Legislativo, quem deliberaria sobre.

Tal entendimento acaba consolidado pela Constituição de 1934, a qual regressa ao Executivo a prerrogativa de elaborar a proposta orçamentária e ao Legislativo de deliberá-la, competindo ao Tribunal de Contas o julgamento dos balanços apresentados pelo governo (VELOSO, 2009:12).

Da mesma forma pela qual as técnicas gerenciais evoluíram no âmbito das empresas, a natureza do Orçamento no contexto da Administração Pública também se desenvolveu com o transcorrer dos anos, chegando ao conceito de Orçamento-Programa cuja ênfase encontra-se nas realizações do governo. Logo, o orçamento abandona seu simples caráter de comunicar previsões de receita e prescrever autorizações de gastos para assumir o caráter de documento legal abarcando programas e ações correlatos a um processo de planejamento público.

Veloso (2009:14) ao citar Andrade (2002:54) nos diz que o “orçamento-programa é a materialização do planejamento do Estado, quer na manutenção de sua atividade (ações de rotina), quer na execução de seus projetos (ações com início, meio e fim)”, mas adverte que apenas em 1967 é que, de fato, passa-se a adotar um planejamento na gestão pública brasileira.

No entanto, a caminhada rumo a esse processo de planejamento pode ser vista como incipiente a partir de 1936, durante o governo Vargas, quando ocorre a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil através do art. 8º da lei n.º 284, o qual era diretamente subordinado ao Presidente da República.

Esse Conselho orientou modificações nos métodos orçamentários, como agrupar as carreiras de funcionários públicos civis federais, do Poder Executivo, integrando-os a cada um dos ministérios; além de influenciar a criação de um órgão especializado encarregado das questões orçamentárias.

Um dos hoje aspectos do Plano Plurianual surge em 1946 com a Nova Constituição do Brasil, sendo esses os planos setoriais e regionais, estabelecidos pelo Art. 22, assim como as vinculações de receitas previstas no Artigo 73:

Art 22 - A administração financeira, especialmente a execução do orçamento, será fiscalizada na União pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas, e nos Estados e Municípios pela forma que for estabelecida nas Constituições estaduais. [...] Art 73 - O orçamento será uno, incorporando-se à receita, obrigatoriamente, todas as rendas e suprimentos de fundos, e incluindo-se discriminadamente na despesa as dotações necessárias ao custeio de todos os serviços públicos (BRASIL, 1946).

Tais inovações viriam a se refletir no próprio orçamento que até então, como supramencionado reiteradamente, não possuía forte correlação com os planos do governo, isto é, um planejamento de propósitos.

Em 1962 a Lei Delegada n.º 01 cria o cargo de Ministro Extraordinário responsável pelo Planejamento, cujas atribuições são ampliadas em 1964 para a coordenação econômica. Assim, passou ao cargo a responsabilidade de dirigir e coordenar a revisão do plano nacional de desenvolvimento econômico; coordenar e harmonizar, em planos gerais, regionais e setoriais, os programas e projetos elaborados por órgãos públicos; coordenar a elaboração e a execução do Orçamento Geral da União e dos orçamentos dos órgãos e entidades subvencionadas pela União, harmonizando-os com o plano nacional de desenvolvimento econômico.

É também em 1964 que se promulga a Lei n.º 4.320, a qual se converte em um marco da elaboração do orçamento público, padronizando nas três esferas da Administração Pública a apresentação de seus orçamentos em seu Artigo 2º, o qual, deste modo, preceitua a transparência orçamentária no Brasil. Destarte, costuma-se dizer que esse diploma foi o que primeiro a estabelecer as bases para a Contabilidade Governamental tornando-se o seu instrumento regulador e norteador ainda hoje.

A complementação desse processo de organização da Administração Pública viria um pouco mais tarde, em 1967, através do Decreto n.º 200, o qual confere descentralização e flexibilidade burocrática à mesma ao dividi-la em Direta e Indireta, bem como tipifica os entes da Administração Indireta (autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas).

É ele, também, quem insere o planejamento como um dos princípios fundamentais da administração pública ao criar o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, estabelecendo como sua alçada a programação orçamentária e proposta orçamentária anual, ainda que em conjunto com o Ministério da Fazenda.

Todavia, Veloso (2009:14) adverte que o planejamento imposto pelo Decreto n.º 200/67 concretiza-se enquanto “princípio norteador”, e não “como ferramenta de gestão”, pois o orçamento continua a ser empregado para a função de planejamento, o que não é estranho ao considerarmos o contexto de uma Administração Pública burocrática para a qual o ato de planejar está associado à sistematização, coordenação e controle. Assim, a definição da base orçamentária para os próximos anos dava-se, geralmente, em razão do histórico da execução dos anos anteriores, sem considerar as estratégias, objetivos e as variações do ambiente interno e externo.

Não obstante, afirma Veloso (idem) foi o próprio orçamento que desencadeou “mudanças na estrutura de trabalho da Administração Pública”.

Em 1972, a Subsecretaria de Orçamento e Finanças assume a atribuição de órgão central do sistema orçamentário e passa a tratar o processo como partes integrantes de um mesmo conjunto de diretrizes, programas e projetos, formulados de maneira consistente, una e harmônica, como expressão dos objetivos governamentais em determinado período. Ou seja, a partir de então o planejamento começa a exprimir-se enquanto veículo orientador dos programas e atividades governamentais.

Tais fundamentos de Planejamento, de acordo a Veloso (2009), eclodiriam com maior legitimidade a partir de 1988 graças a Constituição Cidadã, a qual inaugurou um marco na distribuição de competências no processo orçamentário ao vincular o próprio orçamento diretamente a um planejamento estratégico das ações do governo – o PPA – através da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Em outras palavras, o PPA define todos os objetivos que o governo pretende alcançar em um período de quatro anos, definido claramente as metas e prioridades da Administração, bem como os resultados aguardados, estabelecendo-se a justa relação entre a orientação estratégica do governo e as ações empreendidas.


Assim, o PPA é desdobrado anualmente na Lei de Diretrizes Orçamentárias, LDO, a qual vale por um exercício fiscal e destina-se, sobretudo, a orientar a elaboração do orçamento geral necessário ao atingimento das metas estabelecidas segundo o Plano. 




Referências:

BRASIL. (1824). Constituição Política do Império do Brasil. Acesso em 03 de dezembro de 2016, disponível em Casa Imperial do Brasil: http://www.monarquia.org.br/PDFs/CONSTITUICAODOIMPERIO.pdf

BRASIL. (1891). CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL. Acesso em 03 de Dezembro de 2016, disponível em Palácio do Planalto: Presidência da República: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao91.htm

BRASIL. (1936). LEI Nº 284, DE 28 DE OUTUBRO DE 1936. Acesso em 03 de Dezembro de 2016, disponível em Câmara dos Deputados: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1930-1939/lei-284-28-outubro-1936-503510-publicacaooriginal-1-pl.html

BRASIL. (1946). CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 18 DE SETEMBRO DE 1946). Acesso em 03 de Dezembro de 2016, disponível em Palácio do Planalto: Presidência da República: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao46.htm

BRASIL. (1964). LEI N. 4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964. Acesso em 03 de Dezembro de 2016, disponível em Palácio do Planalto: Presidência da República.: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm

Saraiva, C. -C. (Diretor). (2014). Minuto CERS - Decreto Lei 200 de 1967 [Filme Cinematográfico].

Veloso, L. B. (2009). O Planejamento Estratégico no Contexto de Elaboração do Plano Plurianual Municipal. Porto Alegre, RS: Universidade Federal do Rio Grande do Sul.


terça-feira, 14 de março de 2017

A corda

Imagine-se sob um solo rochoso, quase liso não fosse algumas ranhuras naturais da erosão e por algumas pequenas pedrinhas espalhadas. À sua frente um despenhadeiro cujo fim uma névoa azul escura, a qual cobre todo o lugar, impede-te ver. Estás parado há alguma distância desse precipício, porém, desde a extremidade de cada perna individualmente, até os braços, perpassando todo o corpo, uma robusta corda está inteiramente enrolada a ti, nessa extremidade. Na outra extremidade dessa corda está o teu bem mais precioso, a pessoa mais amada, o sentimento mais forte e verdadeiro que tens para além da própria consciência. Na extremidade oposta da corda está, talvez, a única razão pela qual valha a pena lutar com todas as forças - e é isso que estás fazendo nesse exato momento. 
Não consegues vislumbrar a pessoa amarrada na outra extremidade por que ela caiu no penhasco e tu estás concentrando todas as tuas forças para segurá-la, para trazê-la de volta à superfície. No começo o esforço é pouco incômodo, o peso não é tanto. Mas com o passar do tempo - e esse tempo existe num universo relativo onde segundos podem ser horas, horas podem ser dias e dias anos... - a corda começa a ficar cada vez mais pesada, as mãos que com tanta força seguram-na, começam a doer. Mas não importa, na outra extremidade a principal razão da tua existência. A dor da corda não é nada; mais fortemente tu a puxas. Mas o peso aumenta. Tu sentes a corda cedendo aos poucos e tu luta para reverter, concentrando toda força que tens e cada músculo, cada centímetro do teu ser para agarrar a corda e puxá-la de volta à superfície. A tensão é tamanha que tu sentes as queimaduras da corda, sentes ela apertando teus braços e tuas mãos até a pele se esfacelar e tornar-se em carne pura; sente a pressão da corda apertando teu peito e comprimindo tuas costelas. Sentes os ossos das mãos e dos braços estalando, quebrando um a um em múltiplos lugares. Não bastasse a pele dilacerada, toda essa dor te faz querer gritar e pular despenhadeiro abaixo para uma morte calculada. Mas não. O grande amor da tua vida está do outro lado, caindo, e toda essa dor pessoal não importa. Tu cala cada grito de dor e desespero. Enquanto houver um músculo, um tendão que suporte, tu te manténs ali, firme. De repente, no entanto, tu percebe que todo esse esforço sobre-humano não está surtindo efeito porque, na outra extremidade, tudo o que tu mais ama está se agarrando às paredes do penhasco e se concentrando em cair dali. Vês que nela a corda também fez pequenas marcas, alguma vermelhidão nada mais, por conta do contra esforço que ela faz. Então é como se toda as tuas forças te fossem roubadas. Não importante o quanto tu lute, não importa que dês tua vida para salvá-la, ela não quer isso. Não dependente mais de ti. Com os ossos esfarelados, a pele destruída, tu fazes a coisa ainda mais dolorosa que poderia fazer: abre as mãos e deixa a corda correr para o fundo daquele buraco. Conforme a corda se vai, ela vai se soltando do teu corpo provocando queimaduras, cortes e cicatrizes por toda parte. Isso dói mais, talvez, que todo o esforço já feito. Dói por que abrir mão dói.
A do esforço, os ossos partidos, os músculos atrofiados, toda essa dor ignorada vêm à flor da pele. Gritar desesperadamente não adianta. Essa dor sobre-humana de uma esforço igualmente homérico não vai passar, não agora. Ossos levam muito tempo para soldarem novamente. Alguns nunca mais serão como antes. Os músculos e a pele também precisam de tempo para se recompor. Talvez, nesse nosso contexto além tempo e realidade, a pele seja a primeira a se regenerar, não sem guardar algumas cicatrizes. Abaixo dela os músculos e tendões, os ossos talvez, mesmo depois de recuperados, guardem a memória disso tudo. É lento. É doloroso. Mas a dor é tua e só tua. Ninguém a pode ver ou quer ver. Não tem médico nem remédio. Só tem o tempo e a tua capacidade de refletir, de ser resiliente. Quando o primeiro choque passa um pouco, tu te ergues sobre os pés novamente. Olha ao redor e te vês completamente só em meio ao nada. O que estava do outro lado da corda se foi pra sempre. A corda também se foi, mas deixou todas as marcas e toda a dor. Deformado de toda essa dedicação de amor e força, tu sai a vagar. És como que invisível. Todos te ignoram. Com feridas além do que os olhos podem ver, abaixo da pele, tu segues, só e com a certeza de que é tudo o que resta. Teu Norte se foi. Agora tens de encontrar outra razão pra viver, outro motivo para lutar. É claro que a pessoa na extremidade da corda poderia, ao invés de tudo isso, ter te desamarrado e se desamarrado, ou buscado contigo livrarem-se dessas amarras e construir algo mais nobre e eterno, mas ela preferiu te obrigar a fazer isso: ela preferiu te obrigar a soltar por que ela não conseguia. E a dor disso também arruína. Enquanto o tempo trabalha, a pele se regenera, mas abaixo dela nada mais será como antes. E sempre haverão as cicatrizes.


"Se lembra quando a gente
Chegou um dia a acreditar
Que tudo era pra sempre
Sem saber que o pra sempre sempre acaba"




"Quero é te ver
Dando volta no mundo indo atrás de você, sabe o quê
E rezando pra um dia você se encontrar e perceber
Que o que falta em você sou eu
Deixa pra lá
Que de nada adianta esse papo de agora não dá
Que eu te quero é agora e não posso e nem vou te esperar
Que esse lance de um tempo nunca funcionou pra nós dois..."

quinta-feira, 2 de março de 2017

A Duas Flores

São duas flores unidas
São duas rosas nascidas
Talvez do mesmo arrebol,
Vivendo,no mesmo galho,
Da mesma gota de orvalho,
Do mesmo raio de sol.

Unidas, bem como as penas
das duas asas pequenas
De um
passarinho do céu...
Como um casal de rolinhas,
Como a tribo de andorinhas
Da tarde no frouxo véu.

Unidas, bem como os prantos,
Que em parelha descem tantos
Das profundezas do olhar...
Como o suspiro e o desgosto,
Como as covinhas do rosto,
Como as estrelas do mar.

Unidas... Ai quem pudera
Numa eterna primavera
Viver, qual vive esta flor.
Juntar as rosas da vida
Na rama verde e florida,
Na verde rama do amor!

- Castro Alves
 
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